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河南城鄉關系70年的歷史演變與展望
作者:王建國 易… 文章來源:區域經濟評論 點擊數:292 更新時間:2019-9-23 12:36:52

作者簡介:

王建國,男,河南省社會科學院城市與環境研究所所長、研究員(鄭州 450002)。

易雪琴,女,河南省社會科學院城市與環境研究所助理研究員(鄭州 450002)。

 

城鄉關系是中國最基本的社會關系之一,城市與鄉村二者相輔相成,相互依存、彼此影響、互促共進。自新中國成立至今,河南與全國各地一樣,經歷了20世紀50年代砸鍋大煉鋼鐵、20世紀60年代深山三線建設、改革開放以來高潮迭起的城鄉建設和經濟社會發展,從高度集中的計劃經濟短缺時代邁向了中國特色社會主義市場經濟的美好生活新時代。與之相伴隨的是城鄉關系經歷了從二元的形成固化,到松動失衡,再到統籌一體、融合發展的歷史巨變。河南城鄉關系的演變是同時期中國城鄉關系的一個縮影。系統梳理新中國成立以來河南城鄉關系的歷史演變脈絡,科學總結近70年來河南城鄉關系發展的經驗教訓,對加快推動新時代城鄉融合發展、構建新型城鄉關系具有重要的現實意義。

一、新中國成立到改革開放:由自由互助到二元形成固化的歷史變化

新中國成立后,中國面臨內外交困的發展環境,內部經濟落后、人民貧苦,外部則受到帝國主義企圖顛覆中國政權的威脅。新中國為了盡快擺脫“一窮二白”的困境,在馬克思主義意識形態和蘇聯社會主義建設的影響下,逐步建立起計劃經濟體制,努力在加快恢復生產和國民經濟建設的基礎上集中力量優先發展工業和進行城市建設。在國民經濟和社會發展基礎逐漸鞏固的同時,城鄉之間發展不平衡的格局也逐漸形成,并在之后很長一段時間固化下來。這一時期河南城鄉關系的發展歷程大致分為兩個階段。

1.城鄉自由互助階段(1949—1957年):城市與鄉村彼此依存,自由互助,共同發展,城鄉差距較小,關系基本平等

新中國成立之初,為了加快恢復國民經濟,在全國范圍內實施了農村土地制度改革。19502月,河南頒布《河南省土地制度改革條例》,并用兩年多的時間完成了土地改革任務,大批農民獲得了土地和其他生產資料,農業經濟得到恢復并實現快速發展。與此同時,為了使城市盡快從戰爭的創傷中恢復過來,河南積極推行沒收官僚資本、統一全省財政收支、穩定金融物價的舉措,并開展工礦企業生產改革和增產節約行動,城市工業逐漸興起并得到快速發展。這段時期內,河南開始與周邊地區建立貿易關系,省內城鄉經濟往來逐漸恢復,工商業主體迅速增加,經濟工作取得顯著成效。

1953年,國家第一個五年計劃正式實施,全國上下形成了支持國家工業化建設的高潮。河南也加快了工業化進程,最具代表性的是全國同時興建的4個現代化中型國營棉紡織廠之一——鄭州第一棉紡織廠動工興建,在后來相繼建成投產了六個國營棉紡織廠。緊接著,一批火電廠、水工機械廠、礦山機械廠、有色金屬加工廠、拖拉機廠、滾珠軸承廠、煤礦等工業企業先后在鄭州、洛陽、焦作、平頂山等城市建成投產。工業的加快發展驅動農村勞動力向城市遷徙。盡管在1951年,國家實施《城市戶口管理暫行條例》,開始對城市流動人口進行管理,但并未有任何實質性的限制,反而強調“保障人民之安全及居住、遷徙自由”。一方面,為了滿足大規模經濟建設需要,大量自發進城的農民變成了從事工業生產的勞動力,城鎮人口快速增加。另一方面,為了改變地區之間不合理的經濟布局,河南積極響應國家號召,輸出了大批勞動力支援邊疆建設。

城市人口激增導致城市出現糧荒和其他消費品短缺。為此,國家出臺糧食統購統銷、計劃收購、計劃供應、糧食市場管理的相關政策文件,宣布糧食由國家統購統銷。河南也于1955年頒布《河南省市鎮糧食定量供應暫行辦法實施細則》以及棉花等農產品統購方案。這些制度的實施雖然增加了國家庫存周轉,穩定了主要產品價格,但農民也基本失去了對農業剩余產品的自由支配權,而且通過工農產品剪刀差支持工業發展的政策也為三農發展留下隱患。1957年,國家出臺防止農村人口盲目外流的相關政策文件,開始限制各單位從農村招工,同時設立勸阻站負責勸阻和遣返“盲流”農民回農村,這些措施給二元結構的形成埋下了伏筆。

綜合來看,這一時期城鄉之間的交流和聯系相對自由,城鄉關系也相對開放、平等。土地的公平分配推動了農村新型社會關系的形成,農民地位明顯提升,廣大農民從土地改革中獲得了較大利益,農戶的生產條件和生活水平有了明顯改善。城市經濟的恢復重建和工業經濟的快速發展形成了對勞動力的巨大需求,進而推動農民進城變成工人。人口流動則呈現出城鄉之間流動與區域之間流動的雙重特征,在流動方式上市場化自發遷移和有計劃組織遷移兩種方式并存。然而,此時中國處于城鎮化、工業化低水平起步階段,農村是勞動力的主要集聚地,而且涉及城鄉關系的許多政策還處于醞釀的過程中,城鄉之間的差距沒有明顯拉開,城鄉交互發展中的種種問題暫未顯露。

2.城鄉二元形成階段(1958—1978年):指令性計劃強推農村支持城市,城鄉之間的差距逐漸拉開,城鄉分割關系形成并趨于固化

1958—1978年的20年間,中國經歷了大躍進工業建設時期、人民公社大鍋飯時代和經濟結構調整時期。在這一時期,河南與全國其他地方一樣,出現了縣縣辦企業、鄉鄉辦工廠的局面,工業生產盛況空前。與此同時,在人民公社一大二公體制和大鍋飯生產組織模式背景下,國家開始對農民和農業剩余進行全面控制,農民生產積極性受到挫傷,河南全省各地工農業經濟出現較為嚴重的比例失調。1959年,河南仍實行購銷差額包干的糧食政策,但由于浮夸風持續發酵,各地不顧水災或旱災導致糧食嚴重減產的實際情況,不按政策征購糧食而是突擊入庫,進而導致有些地方糧食透底,農民處于絕對貧困狀態。盡管在20世紀60年代初期,國家進行了經濟結構調整,但隨后的第三、第四、第五個五年計劃仍實行的是重工輕農的發展政策,導致工農業關系緊張的狀況沒有得到有效改善,農業經濟發展波動較大。這一時期河南的城鎮建設也基本停滯,各類項目建設緩慢,新設市極少,小城市和建制鎮呈減少趨勢,城鄉之間的空間聯系和經濟社會聯系也逐漸出現了斷層的現象。

這一階段,與工農業矛盾日益尖銳相伴隨的是城鄉二元戶籍制度的正式確立和行政指令下的城鄉人口大遷徙。1958年,《中華人民共和國戶口登記條例》實施,由此正式形成了城鄉有別的戶籍制度,將城鄉分割為兩個不同的利益群體,城市和鄉村在獲取生產資料、生活消費品以及享受社會保障等方面存在越來越大的差異。與此同時,為了加快城市建設,河南通過行政手段再次從農村抽調了大量勞動力,1960年,河南城市人口由1957年的270萬人增加到407萬人,全省城市人口占比達到了8.4%,而且還抽調青壯年勞動力支援省外建設,1958年,河南共向青海、甘肅、遼寧、湖北、北京等地輸送勞動力5.56萬人,隨后在1960—1967年,為支援援外省市建設,河南又先后向外輸出勞動力32984萬人。

城市人口的又一次陡增,使得本身就處于低迷狀態的農業生產更加難以支撐如此龐大的城市人口消費,人民生活極度困難。為了緩解城市大面積的糧食供應壓力,國家開始對農民進城進行限制,并盡量動員在城市的農村人員返鄉。為此,河南相繼出臺了精簡職工、壓縮城市人口、動員人員返鄉生產、工人放假還鄉生產等相關政策文件,進行城鄉人口布局的大調整,極力動員各種力量返鄉進行農業生產,使得全省城市人口急劇下降。1962年,河南城市人口減少到370萬人左右,城市人口占比下降到7.5%。知識青年上山下鄉等政策使城市大量人口短暫流向農村,截至1977年年底,河南全省在農村的知識青年數量達到近30萬人,但在之后又有一部分人員通過考試、招工、征兵、提干等形式返城,1978年,河南城市人口再次增加到599萬人,城市人口占比又回到8.5%

總之,在統購統銷、戶籍管理、人民公社、勞動就業等一系列制度安排下,這一時期河南與全國大多數地方一樣,經濟社會發展大起大落,城鄉之間的差距就此產生。“大鍋飯”式的農業生產體制造成農業經濟發展停滯,并限制了個體和私營經濟的發展,同時,以價格“剪刀差”形式拿走農業大量的經濟剩余以支持城市經濟發展,糧油、肉蛋奶、棉布等各種生活資料都要憑票供應,而且只有非農人口才有資格獲得購物票,農民在農村缺衣少食,國家對城市機關事業單位招工招干實行嚴格控制,農民只有通過參軍或升學渠道才可以真正進入城市。在計劃經濟體制下,城市偏向的城鄉發展戰略和種種限制性制度削弱了農業、農村和農民的貢獻與利益,也割裂了城鄉之間的規律性聯系,工業與農業、城市與農村、市民與農民之間的差距不斷拉大,城鄉矛盾日益突出,城鄉二元關系趨于固化。

二、改革開放到21世紀初:由分割破冰到失衡加劇的曲折歷程

改革開放前的30年,計劃經濟體制從根本上排斥市場機制,致使工農、城鄉分割,形成了影響后面很長一段時間的城鄉二元格局,這就是中國改革開放的背景和起點。河南和全國一樣,也是在這樣的背景下開始了改革開放的腳步,在這樣的起點上開啟了城鄉關系的變革。從改革開放之初到黨的十六大召開前的這一段時期,河南城鄉關系發展大致經歷了兩個階段。

1.城鄉分割破冰階段(1979—1984年):改革在農村啟動,農村發展活力被釋放,城鄉分割破冰,城鄉關系開始緩和

隨著黨的十一屆三中全會召開,家庭聯產承包責任制得到中央的認可并開始在全國范圍內實施,改革開放的大幕由此拉開。這一時期,河南加快農村經濟體制改革,相繼出臺了包產到戶生產責任制等一系列支持農村商品經濟發展及農村專業戶生產的農村改革類文件和政策,從土地到山林、從計劃到市場、從責任制到經營權、從專業戶到經聯社、從按勞分配到超產獎勵,全面推動農業生產方式的深刻變革。1979年,河南東部緊鄰安徽的沈丘縣歐營村在全省率先將全村3000多畝地分田到戶,打響了河南農村土地改革的第一槍,此后家庭聯產承包責任制很快便普及全省。1983年,河南全省基本確立了家庭聯產承包責任制的經營體制,農民的利益關系得到調整,經營自主權有所擴大,這極大地提高了農民生產的主動性和積極性,也推動了農業生產效率的提升。糧食生產效率的提高也推動了農副產品的市場交換,河南適時地改革了農產品流通制度,適度開放了農村市場,使得農民在從事耕作的同時還可以從事農副產品經營活動,這也推動了河南非農產業的發展,城鄉之間漸漸出現了聯動發展的趨勢。

在農村土地改革出現顯著成效的同時,河南的城市建設和經濟體制改革也穩步推進。1984年,河南城市工作會議在安陽召開,隨后出臺了城市建設管理以及小城鎮建設的相關政策文件,要求各地把城市改革作為中心任務,加快經濟體制改革,充分發揮城市中心作用,推動在全省逐步形成以大中城市為中心,以小城鎮為基礎,以城帶鄉,以鄉促城,城鄉結合,共同發展的經濟網絡和新的城鄉格局。至此,河南在全省范圍開始實施撤地建市或者地市合并舉措,并推行市帶縣新體制,以增強城市對農村的輻射帶動作用。工農業增長差距的明顯改善,也使得城鄉居民收入差距逐步縮小。農業生產力的發展和生產效率的大幅提高,推動農村經濟不斷朝著商品化方向發展,加快要素自由流動,逐步放寬城鄉間勞動力流動限制成為必然,于是戶籍制度開始松動。1984年,有關農民集鎮落戶的相關政策文件出臺,文件提出農民自帶口糧可以到條件相對較好的集鎮居住,城鄉之間長期固化的二元結構受到較大沖擊,城鄉關系開始緩和。

總體來看,這一時期的經濟體制改革是保留計劃經濟的同時引入市場經濟,改革的重點是激發農村發展活力。家庭聯產承包責任制改革使農民重新獲得土地使用權、經營權以及支配自身勞動成果的權利,同時也明晰了農業收入分配關系,農民生產的積極性、農業生產的活力和效率都得到極大提升,河南通過短短的幾年時間就走出了糧食短缺的困境。體制變革帶來的經濟振興也開啟了城鄉關系的破冰之旅,城鄉各種要素開始正常流動,城鄉市場開始對接,城鄉之間的發展差距也慢慢縮小。然而,由于體制改革尚未完全啟動,加之固化的二元戶籍制度一直延續至后來很長一段時間,河南與全國其他地方一樣,對農民進城就業采取“離土不離鄉”的轉移政策,農村勞動力并未大范圍、大批量地向城市轉移,而且這種緩和的城鄉關系并未維持很長時間,從20世紀80年代的中后期開始,城鄉之間出現了新的矛盾和問題。

2.城鄉失衡加劇階段(1984—2002年):城市改革全面展開,城鄉互動增強但失衡加劇

改革開放初期,農業農村改革取得了初步成效,中國的改革重心也開始從農村轉向城市。

198410月,黨的十二屆三中全會提出要在深化農村改革的同時,推進以城市經濟改革為重點的經濟體制改革。19846月,河南出臺了經濟體制改革的相關規定,提出進一步擴大國營工業企業自主權。1985年,中央取消了農副產品統購派購制度,改為雙軌制。從1985年開始,河南先后出臺了涉及紡織等輕工業、交通運輸業、商業、供銷社等各個領域的一系列改革舉措,同時還出臺了關于完善發展承包經營責任制、促進企業優化組合、全民所有制工業企業經營機制轉換等方面的政策文件,逐步把國企改革向轉換經營機制、實現現代企業制度升級、深化內部配套改革及市場化改革拓展等方面延展,有效推進了國有企業的產權制度改革。在此期間,全省第一股“豫白鴿A”在深圳交易所掛牌上市,逐步打破了國企一統天下的局面,初步形成了優勝劣汰的競爭機制。同時,河南城市改革不斷由企業向教育、衛生等事業單位,以及人事、分配等環節延伸,廣大干部職工的積極性不斷提高,居民收入水平快速提升。市場化改革使市場機制的作用不斷得到有效發揮,市場價格隨供求關系變化的波動幅度不斷加大。1988年,河南消費物價指數達到歷史高峰,搶購風驟起并迅速蔓延。城市經濟的發展帶動了鄉鎮企業的發展,“鄉鄉點火、村村冒煙”成為鄉鎮企業發展的真實寫照。此外,城鄉經濟的發展也有力推動了農村經濟由種養業向加工、流通等領域拓展,城鄉產業結構實現有效銜接并不斷優化。河南在國有經濟改革取得明顯成效的同時,于1991年出臺了有關發展城鎮集體經濟和私營經濟的政策文件,非公有制經濟逐步邁上健康發展的軌道。

在城市經濟及市場化改革不斷迅速發展的基礎上,河南的城鎮建設不斷提速,城鎮化進程開始啟動,城鎮住房商品化交易開始實施,一大批標志性的城市基礎設施項目紛紛開始建設并相繼投入使用。例如,鄭州黃河公路大橋建成通車,并成為世界最長大橋,河南第一條高速公路——鄭州到開封高速公路建成通車,河南第一個開發區——鄭州高新技術產業開發區掛牌運營,鄭州“四橋一路”建成通車,鄭州新鄭機場正式通航,鄭州火車站主站樓工程建成投用等。同時,商丘、駐馬店、南陽、周口等一大批城市撤地建市,汝州、衛輝、禹州等近20個城市也先后改縣建市。

與快速推進的城市改革和城市建設相對應的是發展相對緩慢的農村改革和農村建設。由于這一時期的發展重心在城市,大量財政資金和政策紅利都向城市傾斜,導致農村經濟發展滯后,農民在農村增收較少,城鄉居民的收入差距越來越大。在戶籍管理方面,1985年,國家出臺了城鎮暫住人口管理相關規定,要求各地農轉非指標確定在每年萬分之二,二元戶籍制度在短期內出現了重新固化,并在同年實行居民身份證管理制度,開啟了戶籍管理的現代化進程。然而,城鎮建設和經濟的發展需要更多的人力、物力、財力予以保障,這就推動了城鄉之間要素流動的加快,城鄉互動日益密切,主要體現是農村勞動力和生活資料大規模向城市流動,大批農村富余勞動力轉向城市,加入轟轟烈烈的工業化城鎮化進程之中,農民工以低廉的價格進城打工賺錢,由于不能獲得城市戶口,農民工難以獲得和具有城市戶籍的城市居民同樣的福利,使得一些早期進城的“能人”開始想方設法獲取城鎮戶口。因此,國家在1992年出臺了城鎮居民有效戶口管理的相關制度,實施藍印戶口管理,一時間買賣城鎮戶口在全國各地盛行。

這一時期的發展重心在城市,各種生產要素向城市和工業傾斜,城市經濟的發展和城市建設突飛猛進。盡管城鄉之間的互動不斷增強,但由于農村要素資源和勞動力持續外流,這一時期的工農業增長速度也出現較大差距,“三農”發展明顯滯后于城市和工業的發展,城鄉差距不斷擴大,并出現逆轉失衡的態勢,逐漸演變成嚴重的“三農”問題和較為尖銳的城鄉矛盾。

三、黨的十六大以來:由統籌走向一體的發展趨勢

面對城鄉關系出現的矛盾問題和失衡態勢,200211月,黨的十六大報告提出要解決三農問題就必須解決好城鄉經濟社會統籌發展問題。20049月,黨的十六屆四中全會提出了關于工農、城鄉關系發展存在兩個趨向的重大判斷,為重塑城鄉關系奠定了基礎。2004—2010年,中央連續7年出臺的一號文件都對三農發展做出了重要部署,其核心思想就是要對三農采取多予、少取、放活的政策,加快構建新型城鄉關系。黨的十八大以后,中央強調要推進城鄉一體化融合發展。在這樣的背景下,河南積極推行以工促農、以城帶鄉”“多予、少取、放活”等一系列方針政策,在城市建設加速推進的同時,農業和農村的發展迎來重大契機。這一時期,河南的城鄉關系發展可以大致劃分為兩個階段。

1.城鄉統籌發展階段(2003—2012年):堅持以工促農、以城帶鄉,統籌城鄉建設協調推進、城鄉發展互促共進,城鄉關系加快改善

黨的十六大以及十六屆三中、四中、五中全會都強調要加快“三農”改革,加快形成“以工促農、以城帶鄉”的長效機制。從“十五”計劃開始,河南提出大中小城市“三頭并舉”的方針,推進城鎮化與經濟社會協調發展。“十一五”時期,河南又提出以中心城市帶動中原城市群發展,以及重點推進省轄市和縣城建設的城鎮化發展戰略。這一時期,河南的城鎮體系持續完善,城鎮化水平不斷提高。其中一個具有標志性且影響深遠的事件就是鄭東新區的規劃建設。經過十多年的建設,鄭東新區已經建成多個功能組團,并成為鄭州新的城市中心。2007年,河南高標準推進鄭州航空港區建設,以鄭州為龍頭的城市經濟社會發展步入快車道,隨著鄭州航空港經濟綜合實驗區作為全國首個航空港經濟發展先行區上升為國家戰略,以及鄭州“一主一城”空間規劃的獲批,鄭州航空大都市呼之欲出。與此同時,河南全省其他城市不斷推進新區和產業園區的規劃建設,從空間、產業、人口等方面實現城市發展水平的快速提升,河南城鎮化進程不斷提速,城市之間的聯系也日益緊密。

這樣快速的建設和發展同樣也發生在農村。“十五”計劃期末,河南全面取消農業稅及其附加,這一消息當時在全國引起了極大轟動。隨后,河南相繼推出了種糧及良種直接補貼、農機農資綜合補貼、退耕還林(草)補貼、農村勞動力轉移培訓補貼等一系列農業、農民補貼政策,極大調動了農民的積極性。這一時期,社會主義新農村建設也不斷加快,河南全省對農村基礎設施和公共服務的投入也大幅度增加。從2006年起,河南全省先后實現了村村通電話、戶戶通電的目標,農村義務教育階段學生免除學雜費,新型農村合作醫療和低收入保障制度實現了全覆蓋或應保盡保等。從全國發展趨勢和河南實際出發,河南又適時提出大力發展勞務經濟的戰略設想,通過寬范圍、廣領域的剩余勞動力轉移,努力實現農村勞力資源的轉崗就業,推動大量富余農村勞動力外出打工致富。勞務經濟經過多年的快速發展,以及勞動力的有序流動,河南不少縣(市),如固始、新縣、柘城、淮陽、林州等形成了勞務經濟帶動縣域經濟發展的模式,也誕生了如“唐河保安”“長垣廚師”“鄢陵花工”“遂平家政”“林州建筑”等眾多知名勞務品牌。

總的來看,黨的十六大以來,隨著國家推進城鄉統籌發展方針政策的出臺,河南與全國各地一樣實施了“以工促農、以城帶鄉、城鄉共同發展”的戰略,城鄉關系逐步改善。從2003年取消城鎮落戶限制到2011年實行城鄉統一的戶籍管理制度,城鄉戶籍制度導致的諸多二元藩籬正在被逐個擊破,農村戶口與城市戶口的實質性差別正在逐漸消失,進城農民獲得了更多的權利和更平等的待遇,農民在就業創業、社會保障、就醫就學等方面的社會待遇也正趨于公平。這一時期,一系列改革措施的實施推動了農業經濟的長足發展,農村面貌得到顯著改善,農民收入水平得到顯著提升,城鄉關系明顯緩和,城鄉失衡、兩極分化的結構性矛盾得到有效緩解。

2.城鄉一體發展階段(2013年至今):城鎮化量與質同步提升,城鄉一體化深度推進,鄉村實施全面振興,城鄉差距持續縮小,新型城鄉關系正在形成

黨的十八大報告明確提出,要走新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化的“四化”協調發展道路。習近平同志曾多次強調,要推進工業化、城鎮化與農業現代化、新農村建設同步發展,推進城鄉一體化發展。隨后,黨的十九大報告又提出鄉村振興戰略,提出要建立健全城鄉融合發展的體制機制和政策體系。這一時期,河南不斷提高城鎮化質量、加快城鎮化進程,從中原城市群上升到國家戰略、鄭州國家中心城市建設再到百城建設提質工程;從區域發展、大城市發展再到中小城市發展;從多輪城市發展規劃的修編完善基礎設施和公共服務設施擴容提質、新型城市建設再到城市智慧化和精細化管理;從城市產業發展、農業人口轉移、生態建設再到文化涵養,河南城鄉建設水平、城鄉經濟社會發展、居民生活質量和城市綜合競爭力都得到明顯提升,城鄉面貌發生重大轉變。這一期間,河南相繼出臺了關于戶籍制度改革、“三個一批人”城鎮化、居住證管理等有關人口流動和管理的一系列改革舉措,在充分尊重農民意愿的基礎上,因地制宜地分大、中、小城市和小城鎮四個層次實施相應的落戶政策,同時徹底消除了農業和非農戶口性質的區分。2014年,河南在全國率先全面實行居住證制度,率先實行無戶口登記與計劃生育政策脫鉤辦法,解決了群眾因超生無法入戶的難題。2016年,河南全省進城落戶的農民數量達到300萬人,占當年全國進城落戶農民總人數的20%左右。2017年年底,河南城鎮常住人口數量超過農村人口數量,全省有過半人口進入了城鎮生活,河南經濟社會發展實現了由傳統農村文明到現代城市文明的歷史性跨越,河南也由此正式邁入城市型社會。

在加快推進城鎮化進程的同時,河南認真貫徹落實黨的十九大精神,深入實施鄉村振興戰略,先后推出了關于農村土地經營權流轉、土地“三權”(所有權、承包權、經營權)分置、農業規模經營、農村集體產權制度等一系列改革舉措,投入了超過20億元的財政資金,并加快推進農村體制機制改革。這些與土地相關的權證成為農戶承包土地的新身份證,也讓廣大農民獲得了屬于自己的財產權益證明,為其穩定、持續地從事農業生產經營、獲得財產性收入和有序向城市轉移提供了有力保障。與確權頒證同步進行的還有農村土地流轉制度改革,通過土地流轉,農民不僅有了土地流轉費,同時還能在自己的土地上工作并取得工資收入,農民的增收渠道得到拓展。截至2018年年底,河南全省已有超過4000個行政村完成了農村集體資產清產核資,超過18個市、縣(區)開展了農村集體產權制度改革。同時,河南加快推進農村環境綜合整治、農村基礎設施和公共服務設施建設,努力從產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕等多個維度共同推進鄉村振興,三農問題得到更加有效地解決,城鄉關系得到進一步的優化提升。

總之,這一時期河南深入貫徹落實黨的十八大、十九大精神和習近平總書記的重要講話精神,始終堅持把解決好“三農”問題作為工作的重中之重,在充分尊重農民意愿、保障農民權益的基礎上,從農業結構到生產方式,從鄉村環境到鄉村文化,從產權制度改革到發展培育新動能,不斷加大體制機制改革力度,化解城鄉之間的深層次矛盾,不再以犧牲農民財產權益為代價推動農業人口轉移,而是通過城鄉的良性互動推動實現城鄉一體化發展。在加快新型城鎮化發展的同時,實現農業強、農村美、農民富,城鄉差距不斷縮小,城鄉關系不斷改善,城鄉整體面貌發生根本性變化,工農互促、城鄉互補、全面融合、共同繁榮的新型工農城鄉關系正在形成。

四、未來:朝著全面融合的美好前景進發

通過回顧新中國成立70年來河南城鄉關系的變遷歷程可以發現,農業、農村、農民為經濟社會發展做出了巨大貢獻。土地制度改革和農業生產方式革新,極大地釋放了農村的巨大生產潛力,農業生產力的穩步提高不僅解決了10億余人口的吃飯問題,讓全國人民告別了食品短缺的票據時代,更為中國經濟騰飛奠定了堅實的糧食安全基礎。同時,農業經濟剩余通過工農產品剪刀差,以低成本甚至無償的形式支持工業化和城鎮化發展;農村的各種要素資源特別是勞動力不斷轉移到非農產業,并積極參與到城鎮化進程中來,為二三產業發展提供了源源不斷的生產要素支撐,也為國家的工業發展和城市建設做出了巨大貢獻。然而,問題伴隨著成就持續存在。農業經濟滯后于工業經濟,帶來的后果是農村建設遠滯后于城市建設,農村基礎設施和公共服務與城市基礎設施和公共服務的差距越來越大。農業人口在獲得各種收入、享受各種待遇以及社會地位等方面與城市人口存在明顯差別。河南作為傳統的農業大省,這種工與農、城與鄉、市民與農民之間的差別尤為明顯,城鄉二元結構帶來的城鄉失衡問題也持續存在。直至近十多年來,這種城鄉失衡的局面才得以有效扭轉,二元城鄉關系才得以發生實質性的變化,并朝著更加和諧的方向發展。

河南城鄉關系70年的演變歷史表明,國家實施的宏觀調控政策是影響城鄉關系發展的關鍵因素。無論是計劃經濟時期城鄉二元結構的形成,改革開放以后城鄉關系的反復變化,還是近年來新型城鄉關系的構建,都受到政府政策調控的影響。從一定程度上說,河南城鄉關系70年的歷史演變過程也是河南乃至全國工農業經濟體制、城鄉建設以及人口遷徙流動政策制度演變的過程。伴隨著不斷摸索前進的經濟社會變革,這些影響城鄉關系的政策和制度依次遞進,逐步優化和完善,以前走過的一些彎路也已經逐漸轉上可持續健康發展的道路。也正是對黨和國家方針政策的貫徹落實,現如今,河南城鄉之間的差距才得以明顯縮小,城鄉一體化發展才能取得舉世矚目的成就。當前,中國特色社會主義已經進入新時代,城鄉關系的發展面臨新的歷史使命,城鄉發展過程中的新問題、新矛盾也需要通過深化改革創新來解決。未來,河南要堅持以統籌推進新型城鎮化建設和鄉村振興戰略為抓手,以建立健全城鄉融合發展的體制機制為重點,從要素合理配置、基本公共服務普惠共享、基礎設施一體化發展、鄉村經濟多元化發展、農民收入持續增長等方面推進城鄉融合發展,從而實現城鄉在社會、形態、市場、經濟、人與自然等方面的全方位融合。

未來,城鄉的全貌融合美景體現在五個方面。一是以人為核心的城鄉社會融合。城鄉由二元到融合的發展過程,實際上是生產力不斷發展、生產關系變遷的過程,在這個過程中,人是最核心的因素,所以未來城鄉融合發展的核心也在人,其終極目標是人的自由全面發展。這就決定了人在城鄉之間的遷徙是高度自由的,為此要徹底打破城鄉之間的戶籍壁壘,消除戶籍背后的一切歧視性福利差異,實現城鄉居民身份本質上的無差異化,城鄉居民所享有的公共服務均等化。城市文明不斷向鄉村延伸,農村居民傳統的生活方式也向城市現代化的生活方式靠攏,城鄉居民的觀念意識和社會自覺高度接近,城鄉社會深度融合。二是以有機協調為特色的城鄉形態融合。隨著國家的投資重點向鄉村傾斜,鄉村基礎設施和公共服務設施的供給數量和質量得到大幅提升,鄉村建設和生產發展實現精細化、品質化,鄉村更加美麗,成為城市的“后花園”。與此同時,中國城鎮化進入中后期階段,城市群和都市圈如雨后春筍般大量涌現,城市不斷融入鄉村,成為鄉村的“廳堂”,城中有鄉,鄉村有城,由城市到鄉村是景觀的自然平滑過渡,城鄉呈現出有機協調的景象,傳統的大城市—中等城市—小城市—小城鎮四級城鎮體系,逐步向鄉村延伸,鄉村被納入城鎮體系,并演變成五級現代城鄉體系。三是以要素自由流動為媒介的市場融合。要素自由流動是城鄉融合發展的基礎條件,市場融合則是調控城鄉融合發展的體制基礎。要素自由流動是市場融合的重要媒介和支撐,市場融合則為要素自由流動營造環境。促進城鄉融合發展要破除城鄉之間要素流動不暢、由鄉到城單向、以城帶鄉口惠而不實等問題,通過市場與政府的良性互動及相互作用,真正實現生產要素的城鄉雙向自由流動,同時,以生產要素的自由流動推動城鄉建設用地市場、勞動力市場、金融市場等多元市場融合發展。四是以效率收斂為趨向的城鄉經濟融合。城鄉二元集中體現為經濟發展的二元,一邊是以社會化大生產為特征的城市高效率非農產業,一邊則是以自然經濟為特征的傳統低效率農業,城鄉經濟的二元決定了城鄉居民收入和生活水平的巨大差距。未來城鄉融合發展,要通過完善社會主義市場經濟體制,充分發揮市場機制的調節作用,在不同產業、不同區域以及城鄉之間形成平均利潤率,和城市一樣,農村也是生產要素流入的“洼地”,使城鄉之間、工農之間的經營效率收斂歸一,徹底解決農業的“脆弱”和“弱質”問題,真正實現城鄉經濟融合發展。五是以和諧共存為理念的人與自然融合。黨的十九大報告明確提出,人與自然是生命共同體,城鄉融合歸根到底是人與自然的融合。促進城鄉融合要按照和諧共生的理念,從根本上實現人與自然的融合,讓人親近自然、享受自然,滿足人們日益增長的對美麗大自然的需求,讓美麗自然生態植入城市、深入人心,城市充滿田園詩般意境,人與自然和平相處、和諧共存。

 

本文節選自《區域經濟評論》2019年第5

 

文章錄入:zhouying    責任編輯:zhouying 
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